Il diritto di riunione

1. Il diritto di riunione pacifica e senz’armi è garantito dall’art. 17 della Costituzione nell’ambito della parte I concernente i diritti e doveri dei cittadini, titolo I dedicato ai rapporti civili.
La giurisprudenza (cfr. Cass. Sez. I 21/5/1973 n. 308, Cianci) e alcuni autori riconoscono la piena autonomia del diritto di riunione, quale strumento di svolgimento della personalità umana, secondo il principio fondamentale enunciato dall’art. 2.
Altri autori sottolineano la stretta connessione e la natura strumentale di questa libertà all’esercizio di altre libertà costituzionalmente garantite, quale soprattutto il diritto alla libera manifestazione del pensiero di cui al successivo art. 21.
Secondo questi ultimi pare infatti evidente che le riunioni, le “manifestazioni” in tanto possono formare l’oggetto di un diritto in quanto costituiscono il luogo in cui collettivamente il cittadino esprime, “manifesta” il proprio pensiero e così può partecipare alla vita della comunità nelle sue molteplici forme.
Tanto il diritto di riunione, quanto quello alla libera manifestazione del pensiero sono parte fondante dell’ordinamento democratico della Repubblica Italiana.

2. La libertà di riunione trova diretta tutela nelle norme della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che all’art. 11 comma 2 prevede che l’esercizio di tale diritto “non può essere oggetto di altre limitazioni oltre quelle previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza nazionale, per la sicurezza pubblica, per la difesa dell’ordine e per la prevenzione dei delitti, per la protezione della salute o della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà degli altri”.
La Corte di Strasburgo ha avuto modo di affermare [1] come “(266) … il diritto alla libertà di riunione è un diritto fondamentale per una società democratica e, non diversamente dal diritto alla libertà di espressione, costituisce uno dei fondamenti di un tale tipo di società. Di conseguenza non può essere soggetto ad un’interpretazione restrittiva… Come tale questo diritto riguarda sia riunioni private sia riunioni in luogo pubblico, sia manifestazioni statiche in un luogo, sia manifestazioni itineranti; si tratta di diritto facente capo sia al singolo sia a chi organizza la riunione.
(267) Inoltre la Corte osserva come sullo Stato non ricade solamente il dovere di garantire il diritto di riunione pacifica ma anche quello di astenersi dall’applicare ad esso restrizioni di tipo indiretto.
Da ultimo la Corte è dell’opinione che, benché precetto essenziale dell’art. 11 sia la protezione del diritto del singolo da interferenze arbitrarie dei pubblici poteri, si possa individuare in aggiunta un obbligo positivo di garantire l’effettivo godimento di tale diritto”.
In altra sentenza [2] la Corte riconosce che “l’effettività del diritto di riunione pacifica non può ridursi al mero dovere dello Stato di non interferire; è invece dovere degli Stati Contraenti di adottare misure ragionevoli ed appropriate a consentire lo svolgimento pacifico di dimostrazioni conformi alla legge. Deve inoltre essere ricordato che in una società democratica, basata sul principio dello stato di diritto, alle posizioni politiche diverse da quelle che detengono il potere e che vengono esercitate attraverso strumenti pacifici deve essere garantita una concreta possibilità di espressione sia mediante l’esercizio del diritto di riunione sia mediante gli altri strumenti riconosciuti dall’ordinamento. Le pubbliche Autorità sarebbero state pertanto tenute ad adottare misure idonee a prevenire atti di violenza diretti contro i partecipanti alla dimostrazione dei ricorrenti, o almeno a limitarne la portata”.
Quindi, secondo la Corte di Strasburgo, sullo Stato partecipante alla CEDU grava non solo il dovere di non impedire una riunione o manifestazione pacifica e rispettosa dell’ordinamento, ma anche quello positivo di impedire atti di violenza di terzi che possano pregiudicare questo diritto.
In altre parole quindi anche il dovere di garantire il pacifico svolgimento di una manifestazione isolando ed allontanando quelle persone che con atti violenti possano cercare di impedirlo.

3. In merito al diritto in parola va operata una prima distinzione tra i concetti di “riunione” e di “assembramento”.
Per riunione si intende un “convegno di più persone caratterizzato da una sua precisa individualità, determinabile attraverso una esatta collocazione nel tempo e nello spazio, oltre che dal suo specifico oggetto” (Cass. Sez. III 13/10/1972 n. 873, Polito).
Ciò che caratterizza la riunione è la “preordinazione” dell’incontro di più persone per uno scopo prefissato.
Si ha invece “assembramento” nel caso di un incontro spontaneo, casuale, non organizzato di più persone determinato da circostanze improvvise, quali una calamità naturale o la notizia di un grave fatto.
A diverse modalità di concentrazione di persone in un unico luogo corrispondono regole in parte diverse, legate alla possibilità di prevedere, e quindi di esprimere una valutazione ante factum solo per quanto concerne le riunioni e non gli assembramenti.
Una seconda distinzione rilevante è quella tra riunioni che si svolgano in luogo pubblico, qualificato come quello “su cui ogni persona può liberamente transitare e trattenersi senza che occorra in via normale il permesso dell’Autorità”, in luogo aperto al pubblico, cioè il luogo chiuso “ove l’accesso, anche se subordinato ad apposito biglietto d’ingresso, è consentito ad un numero indeterminato di persone” e in luogo privato inteso quale “luogo chiuso con la limitazione dell’accesso a persone già nominativamente determinate” (Cass. SS. UU. 31/3/1951 n. 0008, Guardagli).

4. Il terzo comma dell’art. 17 della Costituzione prevede che in caso di riunioni in luogo pubblico debba essere dato preavviso all’Autorità di Pubblica Sicurezza [3], la quale può vietarle solo per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.
La particolare importanza riconosciuta al diritto di riunione - nonché a quello di manifestazione del pensiero - al fine di preservare la natura democratica del nostro ordinamento impone un’interpretazione restrittiva dei motivi che possono condurre alla sua limitazione.
Questo criterio deve presiedere alla lettura delle norme del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza e del relativo regolamento dedicate a quest’argomento, dato che trattasi di norme formulate in epoca anteriore alla Costituzione.

5. Così l’art. 18 T.U.L.P.S. prevede che i promotori di una riunione in luogo pubblico debbano darne avviso al Questore almeno tre giorni prima della stessa comunicando gli estremi spazio temporali e l’oggetto della riunione, nonché le generalità dei promotori e degli oratori (art. 19 R.D. 6/5/1940 n. 635 recante il Regolamento per l’esecuzione del T.U.L.P.S.).
A sua volta il Questore può impedire la riunione o impartire prescrizioni quanto al tempo e al luogo della stessa se il prescritto avviso è stato omesso ovvero per ragioni di ordine pubblico, di moralità o di sanità pubblica.
Ciò concerne un momento antecedente la riunione e, in caso di manifestazioni di piazza con previsione di un’ampia partecipazione popolare, viene solitamente regolato con un’ordinanza del Questore che va comunicata ai promotori (art. 21 Reg. T.U.L.P.S.) come è accaduto anche in relazione ad alcune delle manifestazioni oggetto del processo (cfr. l’ordinanza del Questore di Genova 19 luglio 2001 su cui meglio infra).

6. L’art. 22 del Regolamento prevede che l’Autorità di Pubblica Sicurezza assiste alle riunioni per mezzo dei suoi funzionari ed agenti.
Si tratta non di una mera facoltà ma di un dovere di istituto dato il modo verbale indicativo (assiste) utilizzato dalla norma.
Sul posto il funzionario di pubblica sicurezza viene assistito dalla forza pubblica e se necessario dalla forza armata alle quali impartisce le relative istruzioni che non possono essere modificate senza suo ordine (art. 23 Reg. T.U.L.P.S.).
Solo in caso di assenza dell’ufficiale di pubblica sicurezza le attività inerenti l’ordine pubblico, come l’invito a sciogliere la manifestazione, possono essere impartite dagli ufficiali o dai sottufficiali dei Carabinieri (art. 22 T.U.L.P.S.).
Il sistema normativo quindi mette in evidenza la scala gerarchica esistente tra i rappresentati delle Forze dell’Ordine impegnate in compiti di ordine pubblico: il coordinamento di tali attività spetta all’Autorità di pubblica sicurezza tramite i propri funzionari perché il questore ha, alla dipendenza del prefetto, “la direzione tecnica di tutti i servizi di polizia e d’ordine pubblico nella provincia” (art. 3 Reg. T.U.L.P.S.).

7. Negli articoli 20 e 21 del T.U.L.P.S. vengono previsti i casi nei quali una riunione (o un assembramento) può essere sciolta durante il suo svolgimento, mentre i successivi articoli da 22 a 24 dettano le modalità con le quali l’Autorità di Pubblica Sicurezza provvede a tale scioglimento.
Una riunione può essere disciolta quando durante la stessa avvengano:
- manifestazioni o grida sediziose o lesive del prestigio dell’autorità,
- manifestazioni che comunque possono mettere in pericolo l’ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini,
- vengano commessi delitti.
La legge espressamente considera come sediziosa una manifestazione nella quale vengano esposte bandiere o emblemi simbolo di sovversione sociale o di rivolta o vilipendio dello Stato, del governo o delle autorità o ancora l’esposizione di distintivi di associazioni faziose (art. 21 T.U.L.P.S.).
Si tratta di un’elencazione a carattere tassativo, la cui interpretazione deve considerare il valore prioritario del diritto di riunione in un ordinamento democratico.
Ciò soprattutto per quanto riguarda il caso di messa in pericolo dell’ordine pubblico o della sicurezza dei cittadini, pericolo che nei singoli casi deve presentare connotati di concretezza ed immediatezza.
“Il diritto di riunione, di cui all’art. 17 terzo comma della Costituzione, al pari degli altri diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione, trova un preciso limite nel rispetto e nella tutela di altri interessi costituzionalmente protetti e parimenti rilevanti, quali la sicurezza e l’incolumità pubblica. Sicché le riunioni in luogo pubblico possono essere vietate, a norma del citato disposto costituzionale, quando sorga pericolo per tali beni-interessi”, la relativa “valutazione circa l’idoneità di una riunione a porre in pericolo la sicurezza e l’incolumità pubblica è istituzionalmente demandata all’Autorità di Pubblica Sicurezza” (Cass. Sez. III 13/10/1972 n. 8473, Chiliberti).

8. Quando se ne verificano i presupposti e la necessità i partecipanti ad una riunione devono dapprima essere invitati a scioglierla ad opera degli ufficiali di pubblica sicurezza o, in loro assenza, dagli ufficiali o dai sottufficiali dei Carabinieri (art. 22 T.U.L.P.S.).
Chi impartisce l’invito allo scioglimento deve indossare la divisa o, nel caso del funzionario di pubblica sicurezza, deve portare ad armacollo la sciarpa tricolore e far precedere l’invito stesso dalle parole “in nome della legge” (art. 24 Reg. T.U.L.P.S.).
Solo se l’invito allo scioglimento rimane senza effetto vengono impartite tre distinte e successive formali intimazioni precedute ogni volta da uno squillo di tromba e dalle parole “in nome della legge” (art. 23 T.U.L.P.S.), gli squilli di tromba possono essere sostituiti da altrettante intimazioni ad alta voce.
L’art. 24 T.U.L.P.S. prevede il caso in cui le tre intimazioni rimangano senza effetto o che sia stato impossibile rivolgerle ai manifestanti “per rivolta od opposizione”.
A questo punto gli ufficiali di pubblica sicurezza o, in loro assenza gli ufficiali o i sottufficiali dei Carabinieri ordinano che la riunione sia disciolta con la forza da parte della forza pubblica e della forza armata.
L’art. 26 del Regolamento al T.U.L.P.S. specifica che nel caso di scioglimento di una riunione o di un assembramento non è consentito adoperare la forza prima che il relativo ordine sia stato effettivamente impartito dall’ufficiale competente.
Una volta eseguito lo scioglimento di una riunione o di un assembramento l’ufficiale di pubblica sicurezza o il sottufficiale dei Carabinieri redige verbale sulle varie fasi della riunione, sui reati eventualmente commessi, sui loro autori e sulle misure adottate per il mantenimento dell’ordine pubblico.

9. La legge, dunque, fornisce strumenti operativi precisi, ispirati al carattere della tassatività e della stretta interpretazione a tutela di un diritto costituzionalmente garantito, anche quando consente la sua limitazione con il mezzo della forza.
Così essa prescrive che lo scioglimento di una riunione sia deciso mediante un atto amministrativo, un ordine, impartito da chi sia facilmente riconoscibile per la divisa o la fascia tricolore come il funzionario a ciò specificamente competente.
La comunicazione dell’ordine ai suoi destinatari deve avvenire in maniera del tutto palese e reiterata, con squilli di tromba o intimazioni date ad alta voce: segnali ripetuti più volte evidentemente allo scopo di essere più facilmente intesi.
Infine, quando è proprio necessario impiegare la forza, questo non può avvenire prima che il relativo ordine venga impartito dal funzionario competente.
L’eccezione che giustifica l’omissione delle prescritte intimazioni si ha solo quando queste sono impossibili per “rivolta od opposizione”, in situazioni cioè nelle quali l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini sono già posti in pericolo e diviene pertanto indispensabile procedere allo scioglimento della riunione mediante la forza.
L’ampiezza della previsione normativa, che deve necessariamente trovare applicazione di fronte ad ogni tipo di riunione e di situazione contingente, non nasconde il proprio carattere tassativo: è consentito ordinare lo scioglimento di una riunione solo ove questa metta in concreto pericolo l’ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini, eventualmente anche mediante la commissione di delitti (non sarebbe sufficiente il verificarsi di reati contravvenzionali), l’uso della forza trova poi giustificazione solo in caso di inefficacia delle intimazioni o di manifestazioni violente.
L’uso della forza deve essere proporzionato al pericolo concreto per l’ordine pubblico, non può precedere il relativo ordine del funzionario competente, deve rispettare nella maniera più ampia possibile i diritti, in primis quello alla libertà ed all’incolumità fisica, dei manifestanti.
I pubblici ufficiali procedenti sono tenuti a rendere conto a posteriori dei propri comportamenti e del rispetto delle prescrizioni normative redigendo il verbale delle operazioni compiute.
Solo il rispetto di questi requisiti consente un corretto bilanciamento tra le esigenze di sicurezza pubblica e i diritti dei singoli cittadini.

10. Proprio la delicatezza dei compiti di gestione dell’ordine pubblico e la necessità di garantire il rispetto dei diritti dei cittadini hanno indotto il Capo della Polizia a fornire a tutti i Questori apposite istruzioni di carattere generale sull’uso di alcuni mezzi in dotazione, gli artifici lacrimogeni e gli sfollagente, con lettera circolare del 6 febbraio 2001, emanata – non a caso - pochi mesi prima del vertice G8 di Genova e che dunque qui doveva essere completamente conosciuta ed applicata.
La circolare chiarisce che l’impiego di sfollagente e lacrimogeni deve essere ordinato “in termini chiari ed espliciti dal dirigente del servizio” e che in particolare il lancio di lacrimogeni, “per il forte impatto che provoca sulla folla e per lo scalpore che suscita nell’opinione pubblica, deve essere considerato rimedio estremo” a fronte di situazioni particolarmente gravi e “non altrimenti gestibili”.
Simili strumenti possono trovare applicazione solo in caso di “effettiva necessità” in relazione alla concreta situazione, “fermo restando l’obbligo da parte del dirigente del servizio di adottare ogni iniziativa idonea a scongiurarne l’uso”.
Salvo casi eccezionali “da valutarsi con il necessario rigore” l’ordine di far uso di lacrimogeni deve essere impartito “previa consultazione” del funzionario preposto al servizio con il Questore.
Va evitato il lancio di lacrimogeni in ambienti “frequentati da numeroso pubblico” dove potrebbero provocare una “condizione di panico, con intuibili ripercussioni sulla sicurezza pubblica”.
Dal canto suo lo sfollagente dovrà essere correttamente impugnato da parte di tutti gli operatori impegnati in servizi di ordine pubblico.
La circolare quindi detta specifiche disposizioni in ordine alle riunioni di preparazione dei servizi, nonché allo scambio di informazioni e di esperienze idoneamente documentate prima e dopo i servizi.
Le “istruzioni di carattere generale” in questione si inseriscono correttamente nell’impianto normativo relativo ad una gestione costituzionalmente orientata dell’ordine pubblico, perché sottolineano l’eccezionalità dell’impiego di dotazioni che comportano l’uso della forza, le quali vanno intese come estremo rimedio, a fronte di situazioni “non altrimenti gestibili”, dotazioni di cui bisogna altrimenti “scongiurare l’uso” nella maniera più ampia possibile.
E, se da un lato probabilmente per la natura tecnica dello scritto non si prendono in esame le conseguenze che l’uso massiccio e prolungato di artifizi lacrimogeni può produrre sulla salute umana, su cui meglio infra, si pone peraltro in evidenza che gli stessi hanno un “forte impatto” sulla folla, possono provocare condizioni di panico e comunque suscitano “scalpore” nell’opinione pubblica così rischiando di aggravare lo stato della sicurezza pubblica.

[1] Decisione 12/10/2005 Adali v. Turchia par. 266 e 267.
[2] Decisione 15/2/2006 United Macedonian Organisation Ilinden e Ivanov v. Bulgaria, par. 115.
[3] Con sentenza 31/3/1958 n. 27 la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo, per violazione dell’art. 17 della Costituzione, l’art. 18 T.U.L.P.S. nella parte in cui prevede l’obbligo di preavviso anche per le riunioni in luogo aperto al pubblico.